人民检察 | 高鑫：刑事立案监督的权能完善与规则优化

刑事立案监督的权能完善与规则优化

辽宁省人民检察院检察长 高鑫

党的二十大报告明确提出“加强检察机关法律监督工作”。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）系统部署协同推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。作为检察机关法律监督的重要内容，加强刑事立案监督既是检察机关贯彻《建议》关于严格执法、公正司法决策部署，落实“强化检察监督”具体要求的检察职责，也是有力维护执法司法公正、加强人权执法司法保障的重要举措。刑事立案监督的制度设计既符合权力制衡的诉讼原理，也体现了检察权对公民权利的救济，历来备受关注并承载了人民群众殷切的司法关切。基于此，检察机关应将公正、秩序、效益视为刑事立案监督的基本价值取向，同时将实现程序正义、实体正义、社会正义作为刑事立案监督的终极目标。然而，司法实践中，尤其自“两反”转隶和实行“捕诉一体”办案机制后，刑事立案监督刚性不足的问题有所凸显，一定程度上弱化了检察机关法律监督权，甚至有损司法公正和司法权威。本文以权能完善与规则优化为视角，深入研究刑事立案监督的相关法律、机制，力求凝聚法治最大“公约数”，推动刑事立案监督持续产出更加优质的司法产品。

（一）功能主义维度上刑事立案监督的法律规范变迁

1.刑事立案的立法源起。在我国，刑事立案监督与刑事立案并非相伴而生。刑事立案肇始于1979年刑事诉讼法，该法在条文表述上，将刑事诉讼法颁布前散见于地方性法规等文件中的“提起刑事案件”更名为“立案”，并与侦查、提起公诉共同构成1979年刑事诉讼法的“第二编”。刑事立案制度的确立，一方面标志着其与侦查、提起公诉同质同位，在刑事诉讼链条上获得确定性地位；另一方面意味着刑事立案标准二元分化获得空间。宏观视野上，刑事立案标准为“有犯罪事实并需要追究刑事责任”，微观视野上，司法实践持续推动个案刑事立案标准精细化。然而，在刑事立案权的权力制约方面，立法并未同步设立公权力介入因子，刑事立案法律监督处于立法缺位状态，权利救济仅体现为提出复议，而对不应当立案而立案的监督，则依靠进入下一道诉讼程序时的撤销。

2.立案监督的价值取舍。惩罚犯罪与保障人权是刑事诉讼的一体两面，二者的对立统一性使追诉权实现与被追诉人权利保障处于同等重要位置。然而，在长期重打击犯罪轻权利保障刑事司法惯性思维的引导下，惩罚犯罪在价值竞争中占据优势。基于此，1996年刑事诉讼法修订时，明确了检察机关对“应当立案而不立案”的立案监督职能，重在对消极立案进行司法控制，有力保护公民受损法益。虽然1999年最高人民检察院出台的《人民检察院刑事诉讼规则》对立案监督进行了跟进阐释，规定“对公安机关不应当立案而立案的，检察院应当提出纠正违法意见”，在司法制度上填补了立法留白，但刑事诉讼法始终未对此作出立法回应，导致撤案监督效力不清、程序不明问题长期存在，刑事诉讼价值功能因此受到质疑。

3.功能层面的逻辑推衍。现行刑事诉讼法自1979年颁布以来，在法治文明进程中不断回应刑事诉讼制度发展的新趋势、新动向，历经1996年、2012年、2018年三次修改，并即将迎来第四次修改。当下，虽仍处于立法修改的理论准备期，但加强人权执法司法保障作为党的二十届三中全会的部署要求，已成为修法过程中的理念共识。在立法表征视野，功能转型意味着刑事诉讼法的权利保障法属性臻于完整，工具法特征渐趋式微，而长期以来被刑事立案监督司法解释和规范性文件力证可行的制度性措施，有望被合理吸收至新的刑事诉讼法。并且，刑事诉讼法精细化将以程序完备和内容明确为逻辑起点，防止具有“二次立法”性质的司法解释架空刑事诉讼法，以此提升法律的权威性和实用性。在立法方向上，对刑事立案的权力控制应着重体现在监督制约“射程”的扩大和监督制约刚性手段的补足，以此满足人权执法司法保障的法治期待。

（二）公权控制视野下刑事立案监督的理论证成

1.符合我国刑事诉讼职能的基本配置原理。划分诉讼职能的行为说认为，不论主体是谁，只以诉讼行为为依归，应将我国刑事诉讼职能划分为控、辩、审三大职能。行为说搭建起刑事诉讼制度的基本主体构架，侦诉双方共同代表控方阵营。这使得对检警关系的讨论与探索，自刑事诉讼制度产生之日起便从未止息，尤其在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，检警共同承担追诉犯罪责任，二者成为刑事案件审前质量的共同责任人。申言之，侦查技巧与检察视角之间的互补不仅体现在协作配合方面，亦应体现在检察机关对侦查机关刑事立案的程序控制与实体纠正上。故此，以刑事立案监督的有效过滤为前提，充分释放侦查监督与协作机制的制度红利，刑事案件的追诉方可确保合法、全面、客观。

2.符合“高质效办好每一个案件”的内在哲理。最高检检察长应勇立足检察机关为大局服务、为人民司法、为法治担当，强调要把“高质效办好每一个案件”作为检察履职办案的基本价值追求，同时提出检察办案要把握好“三个善于”。“三个善于”蕴含的丰富理论内涵，投射在刑事立案监督职能上，尤其诠释了监督办案的内在规律和本质要求。检察机关应从现行刑事诉讼法和司法解释关于刑事立案监督的具体条文出发，综合理解法治精神，站稳法治立场，展现法治气度；应实质化审查刑事立案监督线索，确立差异化的证据证明标准，统一执法司法制约监督尺度；应从传统法律文化中汲取精华，在刑事诉讼起点上谨慎追求朴素正义与法律释义的协调，实现监督办案“三个效果”的有机统一。

3.符合法律监督宪法功能定位的运行机理。1982年宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”自此，检察机关法律监督作为宪法定义，成为我国监督体系中具备特殊功能的专门性监督，可以认为，法律监督是在当代中国宪法制度和实践中生成的标志性概念。当下，刑事检察监督仍然是检察机关的传统业务，在刑事诉讼现代化发展过程中，对接我国刑事诉讼“协商型诉讼”的转型，明晰检察机关审前定位，健全完善刑事立案监督制度，填充法理依据空间和刑事立法空白，因时因势优化刑事立案监督机制，对重塑和完善检察权，使其运行机理更符合检察机关法律监督宪法功能定位，打造“中国范式”的刑事指控体系具有重大意义。

（一）工作理念存在偏差

1.对监督质效的认识有待深化。“捕诉一体”改革以来，检察机关对侦查机关监督立案、撤案数量逐年攀升。以辽宁省为例，2023年监督立案、撤案合计1827件，为2018年的3.4倍，在监督数量上取得了长足进步，与此同时，在监督质效上仍然存在不足。如，对群众来访控告的立案监督线索重视不够，依申请启动的立案监督案件成案率仅为4.3%，绝大多数为依职权启动，立案监督工作成效与人民群众需求存在差距；监督公安机关立案后，对公安机关后续是否积极有效开展侦查关注不够，部分案件形成“挂案”；多数案件止于纠正，未能深挖背后的徇私枉法包庇犯罪、以刑事手段插手经济纠纷等执法司法突出问题，监督立案、撤案的数量与查办司法工作人员相关职务犯罪数量不相协调。

2.监督制约作用发挥不够充分。随着执法规范化水平不断提升，公安机关将被检察机关监督纠正情况作为内部考评的负面因素，检察机关提出立案监督意见可能导致被监督单位被扣分。与此同时，在退回补充侦查等环节中检察机关还需要公安机关的积极配合，否则将影响起诉案件质量。从刑事检察工作整体考虑，检察人员首要目标是保障批捕、起诉的案件质量，立案监督工作所占比重较小，因此更偏重于与公安机关的协作配合，部分检察机关为避免影响双方协作关系而不敢不愿开展立案监督的情况确有不同程度存在。

3.立案监督界定不够清晰。依法适时介入与立案监督的界限不清，有的检察机关将依法适时介入工作中的意见建议以监督立案、监督撤案形式表达，监督与配合的界限模糊。柔性监督与刚性监督的界限不清，如，公安机关接到检察机关《要求说明不立案理由通知书》后主动立案，认为自身已依法履职，因此不宜计入监督件数。移送线索与立案监督的界限不清，如，有的检察机关将运用数字模型发现的犯罪线索以监督立案的形式向公安机关提出。上述认识模糊问题导致各地区立案监督数据统计标准不统一，且立案监督发力点不一致。

（二）法律规定有待完善

1.监督范围存在盲区。现行刑事诉讼法只规定了对公安机关应立案而不立案的监督，没有规定对不应立案而立案的监督。最高检、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》规定检察机关可对公安机关不应立案而立案问题进行监督，但设置了限制条件，体现在：没有规定依职权监督；没有规定对立案标准认识错误等一般错误立案情形；只能对已采取强制措施和强制性侦查措施的案件进行监督。该规定虽较刑事诉讼法相关规定有所进步，但与人民群众对公平正义的需求仍有一定差距。

2.监督刚性保障不足。自1996年修改刑事诉讼法取消检察机关的绝大部分机动侦查权，并设立立案监督制度开始，检察机关的立案监督强制性便有“先天不足”之虞。虽然法律规定了公安机关有义务按照检察机关的监督意见进行立案，但对此条文并未设置相应的保障性制度，如公安机关拒不执行，检察机关只能通过报告上一级检察机关协调，或发出《纠正违法通知书》来解决这一问题，而《纠正违法通知书》并未附加惩罚性后果。

3.侦查期限规定不严密。对刑事“挂案”的监督，属于广义上的立案监督工作。实践中，一些刑事案件由于客观因素限制，在公安机关尽力侦查后仍然未能查清，事实已终止侦查的案件成为“挂案”。最高检、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条规定了侦查期限制度，即对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内或自立案之日起二年以内，仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的，应当及时撤销案件。而关于其他案件则缺少侦查期限方面的规定，导致检察机关在监督撤销“挂案”时缺少法律依据。

（三）制度机制不够健全

1.正向评价不够精准客观。对立案监督个案质效的激励措施供给不足，评选的立案监督类指导性案例、典型案例相对其他监督类型数量较少、频次较低，检察人员动真碰硬办理高质效立案监督案件的动力不足；对依托数字监督和侦监协作机制所做的涉嫌犯罪线索移送、建议立案侦查等前端监督工作成效，尚未在现有质效分析中给予全面评价，导致上述工作被异化为立案监督形式，“监督”概念被泛化，降低了检察人员追求立案监督质效的积极性。

2.侦监协作信息共享不畅。最高检、公安部《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》对公检双方数据交换、信息共享作了原则性规定，但在具体落实中，部分公安机关“领地意识”强烈，对检察监督抱有抵触心理，检察人员虽然入驻侦查监督与协作配合办公室，但不能查看、调取公安机关全部执法办案信息，未能发挥侦查监督与协作配合办公室拓展立案监督线索来源的预期作用。

3.内部协作机制有待完善。控告申诉检察部门接到群众要求检察机关开展立案监督的请求后，对初核中发现的公安机关故意不出具《不予立案通知书》、释法说理不到位等问题仍存在未能及时会同刑事检察部门分析和纠正的情况；群众来访的立案监督案件中，相当一部分涉及刑民交叉的案件最终被认定为不构成刑事案件，此类案件民事检察与刑事检察接续履职能力仍有待提升；公安机关将本应刑事立案的案件降格为治安案件处理，其他行政机关如环保、食品药品监督管理等部门将本应移送公安机关的涉嫌犯罪案件作行政处罚等案件中，行政检察与刑事检察协同监督不够充分。

4.行刑衔接机制存在短板。检察机关与行政机关之间建立的信息共享平台覆盖面不广，功能不够完善，应用不够充分。从辽宁省的有关情况来看，市场监督管理部门牵头建立的“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品”信息共享平台存在人工转录信息操作烦琐、信息不够全面等问题。

（四）队伍素能有待提升

1.精准处理刑民交叉案件能力不足。诈骗犯罪与民事欺诈的界分长期以来是司法实务的难点。检察机关对刑民交叉案件的处理仍未形成成熟定型的标准，存在提起公诉后被判无罪的情况，同时也可能存在“矫枉过正”将构成诈骗罪的案件错误认定为不构成犯罪的情况，体现在立案监督环节，就是错误通知公安机关立案，或错误驳回立案监督申请等问题。

2.充分运用调查核实权的能力不足。人民检察院组织法、刑事诉讼法均对检察机关在履行监督职责时可以进行调查核实予以原则性规定，《人民检察院刑事诉讼规则》将调查核实方式进一步具体化，包括讯问、询问相关人员、调取文书、卷宗材料等。通过对辽宁省检察机关刑事检察部门人员进行问卷调查，针对“办理立案监督案件中经常使用的调查核实方法”（多选），选择“调阅卷宗”的有91%，选择“询问信访人”的有60%，选择“询问侦查人员”的有61%，选择“询问其他诉讼参与人”的有48%，说明检察人员办理立案监督案件的手段通常为调阅卷宗，而运用其他方式进行调查核实的不多。

3.对类案规律的总结提炼能力不足。部分地区检察机关通过开展立案监督专项活动拓展线索来源，在人力资源有限的条件下，能否找准重点案件类型、重点地区、重点部门，是决定监督效果的重要因素。有的地区习惯于听从上级检察院“划重点”，未能对本地区已暴露出的公安机关立案环节问题进行细致分析，导致未能找准立案监督的切入点。

（一）将撤案监督纳入刑事诉讼监督体系

法律有必要赋予撤案监督独立地位，将其与立案监督相呼应，纳入刑事诉讼监督体系，形成立案监督、撤案监督、侦查活动监督、审判活动监督、执行监督的完整监督体系，这也是进一步落实党的二十届三中全会精神和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强化全流程监督的应有之义。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》已将立案、撤案专设一章，并将撤案作为专门一节规定了相对独立的工作程序，这一规定也可为检察机关撤案监督的独立定位提供前提和基础。

（二）强化检察机关调查核实权

从严格意义上讲，调查核实权并不是一项独立的法律监督职权，而是检察机关行使法律监督职权的一项权能和措施，对各项法律监督职权正确、有效行使发挥重要保障作用。应通过法律法规授权，赋予检察机关调查核实权应有的法律权威。通过强化其惩戒属性有效督促公安机关依法履职，降低渎职风险，保证监督实效；同时，通过法律赋予调查核实强制力，与公安机关侦查权形成互补，合力形成完整证据链，提高证据证明力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（三）运用机动侦查权强化立案监督实效

机动侦查权是检察机关在特殊情况下，对原本不具有侦查权的刑事案件，享有立案侦查并采取刑事强制措施的权力。该项权力具有灵活性高、变通性强的特征，能打破既有的立案管辖分工，排除刑事立案侦查之障碍。应强化机动侦查权在个案办理的关键节点上的诉讼监督功能，运用机动侦查倒逼、督促公安机关优化办案程序，提升办案质量，及时监督公安机关消极侦查行为，防止个人利益及社会公共利益遭受更多不法侵害。

（一）完善刑事立案监督线索发现机制

1.深入推动侦查监督与协作配合办公室实质化运行。侦查监督与协作配合办公室是检察机关开展刑事立案监督工作的重要平台，要进一步明确其职能定位，把工作重心放在提升刑事立案监督质效上。健全完善信息共享机制，推进资源共用、数据共享，以数据赋能推进跨部门大数据协同监督办案。健全完善协作配合机制，强化联席会议、联合督办、线索移送、数据通报等常态化沟通衔接，加强捕诉环节工作衔接配合。健全完善刑事立案监督制约机制，充分释法说理，持续跟踪问效。

2.健全检察机关内部各业务部门间线索发现和移送机制。检察机关在办案中发现问题疑点是刑事立案监督线索的重要来源。应针对检察一体化履职机制和内部衔接机制在立案监督线索发现及移送方面作用发挥不足这一问题，进一步完善内部线索发现和移送机制。各业务部门在办案中发现立案监督案件线索应立即移交刑事检察业务部门办理，通过定期或不定期组织召开线索研判会议，提高内部移送线索的成案率。同时，对于进城务工人员、残疾人、老年人、未成年人、妇女、城乡扶贫对象等无力或不便进行诉讼的特定群体提出的监督申请，如果不属于刑事立案监督案件，但可能涉及民事纠纷的，可以将案件线索移送民事检察部门，通过民事支持起诉，保护当事人合法权益。

3.研发应用刑事立案监督线索发现模型。数字检察是推进刑事立案监督工作机制现代化的重要引擎。建议加强数字检察与刑事立案监督工作的衔接与融合，以数字赋能刑事立案监督，聚焦重点行政执法领域，填补因数据壁垒导致的执法监管与检察监督空白，通过深化大数据法律监督模型运用，提升刑事立案监督办案质效。

4.完善刑事立案监督线索管理和评估机制。完善刑事立案监督线索统一管理，建立线索移送台账，将在办案中发现和有关部门移送、个人控告的线索分门别类进行登记，并由案件管理部门对内部线索移送进行全流程监控。建立刑事立案监督线索评估机制，业务部门对拟移送线索是否符合规定进行审查，案件管理部门充分发挥检察业务管理“枢纽”作用，进一步对线索进行审核，把好线索评估关，尤其是对已移送尚未成案的线索进行动态跟踪督办，确保线索应成案尽成案。

（二）构建完善有效的跟踪监督机制

1.积极履行主导责任解决怠于侦查难题。解决通知立案后怠于侦查，进而形成“挂案”问题，除提出纠正违法意见、下发催办函外，还需要构建多维度的检察监督体系。

首先，建立刑事立案监督办案组并实行“谁办理谁跟踪”。组建专门办案组有利于立案监督权的集中行使，以及更有效地执行后续的跟踪引导和监督，包括督促立案及采取强制措施、引导侦查取证、各诉讼节点同步跟进等。由于侦查机关是被通知立案，把握侦查方向、做好证据收集非常重要，为此引导侦查必须有“深度”，不限于督促查证、参与案件讨论等，必要时办案检察官可以直接参与证据收集、提取和固定。

其次，建立立案监督案件信息核对和会商机制。以侦查监督与协作配合办公室实质化运行为基础，侦查机关与检察机关可以定期以“对账”方式核对立案监督案件信息，包括案件数量、侦查进展、诉讼节点等，会商研究个案办理中存在的难点问题，从而压缩“立而不侦”“久侦不结”的空间，提高侦查效率。

再次，对怠于侦查行为进行检察监督。消极侦查行为属于立案监督违法行为范畴，本质上是一种权力滥用和程序异化，检察机关对此不能止于纠正，应当强化追责意识，积极行使监督职权。在监督方式上，除提出纠正违法意见外，还可建议给予办案人行政处分或内部纪律处分、建议更换办案人、移送相关职务犯罪线索等，形成有效的检察监督闭环。

2.加强对通知撤案案件后续处理的监督。检察机关通知撤案后，侦查机关大多能够及时撤案，但在案件后续处理上需要完善必要的检察监督措施。一方面，检察机关应当对程序违法问题开展有效监督。通知撤案后，检察机关应当逐案跟踪并建立台账，聚焦“是否存在程序违法”，重点对侦查机关未申请复议复核情况下撤案是否及时、撤案文书是否报送备案、是否解除强制性侦查措施和刑事强制措施、是否停止侦查活动、是否退还取保候审保证金等情况进行监督，为被不当立案的单位或个人及时结束被刑事追诉状态提供保障。另一方面，检察机关应当对撤案后违法行为处理开展实质监督。撤案不意味着不追究法律责任，侦查机关实质撤案也并非检察监督的终结。监督撤案后，对于其中未达到犯罪立案标准但符合行政处罚条件的案件，检察机关应当将其作为行刑衔接的重点案件，由刑事检察部门将线索及时移交行政检察部门办理，就流转回行政处罚程序处理情况履行跟踪监督职责，提升后续办案质效，防止出现“不刑不罚”的情况。

（三）健全完善立案监督的保障措施

1.对刑事立案监督案件加强检察管理。坚持既要追求“有数量的质量”，又要实现“有质量的数量”，完善“三个管理”模式，对立案监督案件开展有效的业务管理、案件管理和质量管理。在业务管理方面，着力规范立案监督分管领导和业务部门负责人及办案检察官的责任，合理配置职权并实行清单化管理，推动对立案监督全要素、全链条管理。在案件管理方面，着力推动案件流程监控和数据填报、统计、分析工作，以地区为单位每季度开展一次立案监督案件质效分析，为宏观决策提供参考。在质量管理方面，着力完善评查程序和评查结果运用，对立案监督重点案件的评查应提级开展，规范填写质量评查报告，完善省级检察院备案机制，及时将评查结果书面反馈至被评查单位，同时通报政工人事、检务督察等部门。检务督察部门应严格开展司法责任认定与追究，推动提升质量管理实效。

2.充分发挥立案监督案例的指导作用和典型价值。检察案例指导制度确立后，其在统一司法标准、明确法律适用、提升办案质效等方面发挥了重要作用。特别是在指导性案例的运用上，最高检明确要求各级检察机关应当参照指导性案例办理类似案件，检察委员会审议时应当报告有无类似指导性案例并说明参照适用情况，为同类案件保持法律适用的一致性提供了保障。建议最高检在今后发布指导性案例或典型案例时适当增加刑事立案监督类案例的数量，特别是法律适用容易出现偏差、法律政策界限不明的经济犯罪立案监督案件。如，体现合同诈骗罪与合同欺诈、民事违约区别的刑民交叉案件，促进准确把握罪与非罪的界限和认定标准，更加充分地发挥立案监督领域的个案引领价值作用。

3.优化立案监督队伍专业化建设路径。“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。做实这一基本价值追求，关键要靠过硬的素质能力。立案监督能力，具体包括发现监督线索、研判线索、引导侦查、调查核实、释法说理、数字应用等方面能力。为提升立案监督能力，检察机关应当构建完善的“内部培养+考核激励+外部支持”长效机制。

一是加强办案组织建设。以立案监督专业化为导向，通过开展专题培训、质量评查、案例培育，设立专门的立案监督业务专家、加强立案监督人才库建设，以推动部门融合履职等多种方式，打造高质效办案的立案监督团队。

二是发挥检察业务管理督导、激励作用。在检察业务管理制度体系设计中，合理设置立案监督管理指标权重，除监督数量和质量外，可以将办理重大疑难复杂案件、办理的立案监督案件获评指导性案例或典型案例等作为正向激励指标，鼓励检察官敢于监督、善于监督，自觉将更高的监督要求作为应尽职责。

三是积极引入外部各类学习、技术等资源支持。联合侦查机关开展常态化立案监督业务培训，在重大疑难复杂立案监督案件办理中邀请学者教授、业务专家参加评查、听证、咨询等活动，探索研发、应用立案监督数字模型，为提升立案监督质效夯实基础。在强化人才培养、机制保障中，破除立案监督思维定式和路径依赖，形成有效的专业化监督模式，提升立案监督的权威性和公信力。

本文系2024年度最高人民检察院检察应用理论研究课题《刑事立案监督权能完善与规则优化路径研究》的成果。

作者：高鑫，辽宁省人民检察院党组书记、检察长。

（注释及全文见《人民检察》2026年第4期）